O que são auxílios e contribuições
Auxílios e contribuições são formas de transferência de recursos públicos a outras entidades, sem que o poder público receba, em troca, bens ou serviços diretos. Para a Lei 4.320/1964, as transferências correntes são as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado (art. 12, §2º). As transferências de capital são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública (art. 12, §6º).
Como aparecem na classificação
Na Portaria 163/2001, aparecem como elementos de despesa: 41 – Contribuições; 42 – Auxílios; e 43 – Subvenções sociais. A subvenção social tem verbete próprio. O elemento 41 trata das contribuições, em geral correntes; o 42, de auxílios, em geral de capital, para investimentos. A classificação precisa seguir a natureza do repasse e o manual do ente.
Vedações da Lei 4.320
A Lei 4.320 veda que a lei de orçamento consigne auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio de empresas privadas de fins lucrativos (art. 21) e, de forma geral, ajuda financeira a empresa de fins lucrativos sem lei especial que autorize (art. 19, ressalvadas as subvenções expressamente autorizadas). A LRF exige lei específica para a destinação de recursos ao setor privado e o atendimento das condições da LDO (art. 26).
Para que servem
Esses repasses permitem que o município apoie entidades parceiras, consórcios, associações, clubes de serviço e outros entes que prestam serviços de interesse público, sem contratá-los diretamente. Também são usados para transferências entre entes: repasses do Estado ao município, ou do município a um consórcio. O ponto central é que não há contraprestação direta: o ente não compra um serviço, mas apoia uma atividade.
Como funciona na prática
Imagine uma prefeitura de pequeno porte que pretende repassar recursos a uma associação para a compra de equipamentos de uma oficina social. O roteiro é:
- Verificar a existência de lei que autorize o repasse e a compatibilidade com a LDO.
- Classificar a despesa: como o repasse é para investimento da entidade, trata-se de transferência de capital, auxílio.
- Verificar a dotação na LOA, no elemento 42, com a modalidade de aplicação adequada, ou abrir crédito adicional.
- Definir o instrumento jurídico: termo de fomento, convênio ou outro, conforme a legislação aplicável.
- Formalizar plano de trabalho, metas, prazos e prestação de contas.
- Acompanhar a execução e a prestação de contas, e registrar a baixa da responsabilidade.
Base legal
- Lei 4.320/1964, arts. 12, §§2º e 6º, 19 e 21.
- Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), art. 26.
- Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001: elementos 41, 42 e 43.
Transferir ou contratar: a escolha que define tudo
Para o gestor, o essencial é distinguir transferir (sem contrapartida) de contratar (com contrapartida). A escolha define a modalidade de aplicação, o instrumento (convênio, termo de fomento, contrato) e a prestação de contas. Se o município precisa de um serviço específico, para o qual deseja receber a prestação direta, o caminho é a contratação, com licitação ou contratação direta. Se deseja fomentar uma atividade de interesse público realizada por outra entidade, o caminho é a transferência, por meio do instrumento adequado. Trocar um pelo outro é erro grave. Veja também transferências voluntárias e convênio.
Exemplo ilustrativo: contribuição a consórcio público
Imagine que um município participe de um consórcio público intermunicipal para gestão de resíduos sólidos. Todo mês, paga uma cota prevista no contrato de rateio, destinada ao custeio das atividades do consórcio. Para o município, é uma transferência corrente, sem contraprestação direta específica, classificada em contribuições e com modalidade de aplicação para consórcios públicos. O consórcio, por sua vez, executa as despesas e presta contas aos consorciados. Se, no mesmo ano, o município repassar ao consórcio recursos para a compra de equipamentos, o repasse será transferência de capital, auxílio ou contribuição conforme a lei, com a respectiva classificação. A diferença entre os dois repasses mostra a importância de identificar corretamente a finalidade de cada transferência.
Prestação de contas dos repasses
Todo repasse sem contraprestação direta exige prestação de contas. O instrumento deve prever o objeto, as metas, o cronograma, a forma de comprovação e as consequências do descumprimento, como devolução de valores. O acompanhamento deve verificar se o recurso foi usado para a finalidade prevista e se os resultados foram alcançados. A ausência de prestação de contas, ou sua aprovação sem análise, é um dos principais motivos de apontamentos dos tribunais de contas, e pode levar à instauração de tomada de contas especial.
Repasses a pessoas físicas
A LRF trata também da destinação de recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas, que exige lei específica e atendimento às condições da LDO (art. 26). Benefícios eventuais da assistência social e auxílios a estudantes, por exemplo, devem ter base legal clara, critérios objetivos de acesso, cadastro dos beneficiários e controle de entrega. A concessão sem critérios, ou direcionada, pode caracterizar irregularidade e, em ano eleitoral, esbarrar nas vedações da legislação eleitoral. Por isso, os programas devem ser criados em lei e executados de forma impessoal.
Erros comuns
- Usar transferência para obter serviços que deveriam ser contratados por licitação.
- Repassar a empresa de fins lucrativos sem lei especial.
- Classificar auxílio para investimento como despesa corrente, ou o contrário.
- Não exigir prestação de contas do repasse.
- Repassar sem lei específica e sem observar a LDO.
- Usar a modalidade 90 para repasses, distorcendo a consolidação.