Qual a diferença entre convênio e termo de fomento
Até 2014, entidades privadas sem fins lucrativos firmavam convênios com o poder público para executar projetos. O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei nº 13.019/2014) criou instrumentos próprios para elas, o termo de fomento e o termo de colaboração, e a norma federal de convênios passou a restringir convênios com entidades privadas. Hoje, os dois instrumentos convivem, mas cada um tem seu público, seu regime e suas regras de seleção e de prestação de contas.
Quadro comparativo
| Ponto | Convênio | Termo de fomento |
|---|---|---|
| Norma | Decreto nº 11.531/2023 (esfera federal) | Lei nº 13.019/2014 |
| Partícipes | Entes públicos, consórcios públicos e, em hipóteses limitadas, entidades privadas (arts. 3º e 5º) | Administração pública e organização da sociedade civil |
| Seleção | Programa divulgado e proposta do proponente | Chamamento público, salvo exceções |
| Iniciativa | Ente federado que propõe, em programa do concedente | Organização da sociedade civil propõe |
| Prestação de contas | Execução física e financeira, com TCE em caso de irregularidade | Relatórios de execução do objeto e, se houver descumprimento de metas, financeiro |
O que a norma federal diz
O Decreto nº 11.531/2023 não se aplica aos termos de colaboração, aos termos de fomento e aos acordos de cooperação da Lei nº 13.019/2014 (art. 1º, parágrafo único). E veda convênios e contratos de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos, salvo serviços sociais autônomos e transferências do Ministério da Saúde destinadas a serviços do SUS (art. 5º, V). Por sua vez, a Lei nº 13.019/2014 também não alcança as transferências voluntárias entre entes públicos. Cada regime tem território próprio.
Como escolher, passo a passo
- Quem é a contraparte? Ente público (União, Estado, município, consórcio): convênio ou contrato de repasse. Entidade privada sem fins lucrativos: termo de fomento ou de colaboração.
- De quem é a iniciativa? Programa do concedente a que o ente adere: convênio. Projeto proposto pela OSC: fomento. Programa definido pela Administração, executado pela OSC: colaboração.
- Como será a seleção? Programas federais abertos a entes públicos, ou chamamento público para OSC.
- Quais as regras de controle? Plano de trabalho e prestação de contas físico-financeira, no convênio; plano de trabalho, monitoramento e prestação de contas por resultados, no MROSC.
Exemplo ilustrativo: o Estado repassa recursos ao município para uma creche: convênio ou contrato de repasse. O município quer apoiar uma associação que mantém uma creche comunitária: termo de fomento ou de colaboração, com chamamento. O mesmo recurso pode passar pelos dois instrumentos em etapas, mas cada relação tem seu regime próprio de seleção e de prestação de contas.
Por que a distinção importa na prática
Usar o instrumento errado muda tudo: a forma de selecionar o parceiro, as exigências à entidade, a prestação de contas e as sanções. Entidades podem ser prejudicadas ao receber recursos por instrumento inadequado e, mais tarde, serem cobradas por regras que não conheciam. Para o gestor, escolher o instrumento certo é uma forma de proteção e de transparência. Veja diferença entre termo de colaboração e termo de fomento.
E os convênios de entes estaduais e municipais?
Estados e municípios podem ter regras próprias para convênios firmados com recursos próprios, inclusive com entidades privadas, desde que respeitem a Constituição e a legislação nacional, em especial a Lei nº 13.019/2014 para as parcerias com OSC. Verifique o regulamento local e a orientação do tribunal de contas.
Base legal
Lei nº 13.019/2014, art. 2º; Decreto nº 11.531/2023, arts. 1º, 3º e 5º.
Passagem de recursos por vários instrumentos
É comum que um mesmo recurso passe por mais de um instrumento ao longo do caminho: a União repassa ao município por convênio ou contrato de repasse, e o município repassa parte a uma OSC por termo de fomento. Nesse caso, o município deve observar as exigências do primeiro instrumento sobre eventuais parcerias com terceiros (por exemplo, a previsão no plano de trabalho) e as regras do MROSC no segundo. A responsabilidade perante o concedente federal permanece com o convenente, e a prestação de contas deve refletir toda a cadeia.
Cuidados com a documentação
Documente a origem do recurso, o instrumento utilizado em cada etapa, a seleção da OSC, o plano de trabalho e os relatórios. Quando houver dúvida entre os dois regimes, consulte o jurídico e, se possível, o órgão concedente. Evite tratar o instrumento como mero formulário: ele define direitos e deveres que serão cobrados na prestação de contas.
Em resumo
Para decidir, pergunte duas coisas: quem é o parceiro (ente público ou entidade privada) e de onde veio a proposta. Ente público e programa do concedente indicam convênio; entidade privada sem fins lucrativos e projeto próprio indicam termo de fomento. O resto do regime acompanha essas respostas.
Erros comuns
- Firmar convênio com associação privada para o que exige termo de fomento.
- Aplicar a prestação de contas de convênio ao termo de fomento, ou o inverso.
- Dispensar chamamento sem base legal.
- Não identificar, no processo, a origem da iniciativa.