O que é empréstimo compulsório
O empréstimo compulsório é uma espécie de tributo que obriga certas pessoas a emprestar dinheiro ao Estado, de forma obrigatória, para situações excepcionais. É uma das figuras do sistema tributário que mais gera dúvida em conversas leigas, em parte porque o nome “empréstimo” sugere uma operação de crédito voluntária, o que não é o caso.
O ponto central para o gestor municipal: o município não pode instituir empréstimo compulsório. A competência é exclusiva da União.
O que diz a Constituição
O art. 148 da Constituição Federal estabelece que a União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
- para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;
- no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, “b” (anterioridade anual).
O parágrafo único determina que a aplicação dos recursos provenientes do empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. Ou seja: o dinheiro arrecadado para uma calamidade, por exemplo, não pode ser usado em outro fim.
Por que o município precisa conhecer
Mesmo sem competência para instituir, o gestor municipal deve saber o que é o empréstimo compulsório por três razões. Primeiro, para não confundir o instituto com outras figuras do vocabulário financeiro, como operações de crédito, tributos municipais ou contribuições. Segundo, para evitar propostas legislativas locais que tentem criar “empréstimos” obrigatórios, que seriam inconstitucionais. Terceiro, para orientar a população quando houver notícias sobre eventuais medidas federais.
Empréstimo compulsório não é operação de crédito
As operações de crédito do município são contratos com instituições financeiras, de natureza voluntária, regulados pela Lei de Responsabilidade Fiscal e por resoluções do Senado, que dependem de autorização legislativa, de verificação de limites e de outras condições. O empréstimo compulsório é diferente: é tributo, imposto à sociedade por lei complementar da União. Misturar os dois conceitos leva a erros de classificação contábil e de interpretação jurídica. Veja o verbete operação de crédito.
Para que serve
O empréstimo compulsório é um instrumento de última hora para financiar necessidades excepcionais da União, quando o orçamento ordinário não basta: reconstruções após calamidades, esforços de guerra ou grandes investimentos urgentes de interesse nacional. Justamente por serem situações extraordinárias, a Constituição o cerca de condições rigorosas.
Como funciona na prática
Se a União decidisse instituir o empréstimo compulsório, o caminho seria:
- enquadrar a situação em uma das duas hipóteses do art. 148;
- aprovar lei complementar, que defina o fato gerador, os contribuintes, a forma de devolução e a destinação dos recursos;
- respeitar a anterioridade anual no caso de investimento urgente (nas hipóteses de calamidade e guerra, a Constituição ressalva a regra da anterioridade, conforme o art. 150, § 1º);
- aplicar os recursos exclusivamente na despesa que justificou a instituição;
- prestar contas da arrecadação e da aplicação.
Para o município, o papel é apenas o de cidadão informado e, quando for o caso, de cumpridor das obrigações previstas na lei federal.
Base legal
- Constituição Federal, art. 148 e art. 150, § 1º.
Diferença entre empréstimo compulsório e imposto
O imposto não tem destinação específica garantida; o empréstimo compulsório tem aplicação vinculada à despesa que o fundamentou (art. 148, parágrafo único). Além disso, só pode ser instituído em duas hipóteses taxativas e por lei complementar.
O que fazer diante de notícias sobre empréstimo compulsório
Quando surgem discussões públicas sobre um possível empréstimo compulsório, o gestor municipal pode adotar três cuidados. Primeiro, verificar a fonte: só vale a lei complementar efetivamente publicada, e propostas em discussão ainda não geram obrigação. Segundo, consultar a procuradoria para avaliar eventuais efeitos sobre o município, como contribuinte ou como beneficiário de recursos vinculados. Terceiro, orientar os servidores e a população com informações oficiais, evitando boatos.
Empréstimo compulsório e vinculação de receitas
A vinculação da aplicação dos recursos à despesa que fundamentou a instituição é uma das características mais marcantes do instituto. Ela contrasta com a regra geral dos impostos, em que o orçamento define a destinação, e se aproxima da lógica de fundos e de receitas vinculadas, que o município conhece de outras áreas. Se houver transferência de recursos do empréstimo compulsório a municípios, por exemplo para reconstrução após calamidade, a lei que a prever definirá as condições de aplicação e de prestação de contas, que devem ser seguidas rigorosamente.
Empréstimo compulsório e calamidade pública
A hipótese de despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública é a que mais se aproxima da vida dos municípios, que são os primeiros a sentir os efeitos de enchentes, secas e outros desastres. Nesses momentos, o município deve acionar os instrumentos previstos na legislação de proteção e defesa civil e de transferências de recursos, que são distintos do empréstimo compulsório, e prestar contas dos recursos recebidos conforme as regras aplicáveis a cada fonte.
Erros comuns
- Achar que o município pode criar empréstimo compulsório por lei local.
- Confundir empréstimo compulsório com operação de crédito do município.
- Pensar que a União pode instituir o empréstimo compulsório por lei ordinária, e não por lei complementar.
- Presumir que os recursos podem ser usados livremente, quando a aplicação é vinculada.
- Classificar, na contabilidade, uma operação de crédito como empréstimo compulsório, ou o contrário.
- Ignorar a necessidade de enquadramento em uma das hipóteses do art. 148.