O fracionamento é uma das irregularidades mais apontadas por controles internos e tribunais de contas. Acontece quando, em vez de licitar uma necessidade conhecida, o gestor faz várias dispensas pequenas, cada uma abaixo do limite, que somadas ultrapassariam o valor permitido.
O que é fracionamento de despesa
É dividir artificialmente uma despesa para que cada parte caiba na dispensa por baixo valor ou em outra regra mais simples. O problema não está no valor de cada compra, e sim no fato de a necessidade ser uma só e previsível. Quando o gestor sabia, ou deveria saber, que precisaria comprar o total ao longo do ano, a lei espera que ele planeje e licite.
Como a lei trata
Para aferir os limites de dispensa por valor, o art. 75, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 manda observar: (I) o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela unidade gestora; e (II) o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como as contratações no mesmo ramo de atividade. A regra é de apuração do limite; o planejamento da demanda anual evita o problema desde o início.
Como identificar o risco na prática
- Liste as contratações diretas do exercício por objeto e por ramo de atividade.
- Some os valores por ramo, e não processo a processo.
- Compare o total com o limite vigente (decreto de atualização do ano).
- Verifique se as compras foram feitas em datas próximas e para a mesma finalidade.
- Se o total se aproxima do limite, planeje licitação ou registro de preços para a demanda restante.
Imagine uma prefeitura de pequeno porte que compra pneus para a frota em cinco dispensas ao longo de dois meses, cada uma abaixo do limite. Como os pneus são do mesmo ramo, o valor somado é o que conta. Se ultrapassar o limite, a contratação deixou de caber na dispensa, e o conjunto pode ser tratado como fracionamento.
Prevenção pelo planejamento
O plano de contratações anual serve, entre outros fins, para racionalizar contratações e subsidiar o orçamento (art. 12, VII). No âmbito federal, o Decreto nº 10.947/2022 lista expressamente entre os objetivos do plano evitar o fracionamento de despesas (art. 5º, IV). O município pode adotar a mesma lógica em regulamento próprio.
Diferença entre fracionamento e parcelamento
Dividir um objeto em itens ou lotes pode ser legítimo e até necessário para ampliar a competição, desde que justificado (parcelamento do objeto). O vício está em dividir para escapar de regra ou limite, não em dividir para licitar melhor. O critério é a finalidade: o parcelamento aumenta a competição; o fracionamento a evita.
Consequências
Contratação direta indevida, com dolo, fraude ou erro grosseiro, pode gerar responsabilidade solidária do contratado e do agente público pelo dano ao erário (art. 73), sem prejuízo de outras sanções. Os tribunais de contas podem aplicar multa ao gestor e determinar providências, inclusive a anulação do contrato, conforme o caso.
Perguntas que o gestor deve se fazer antes de cada compra
- Essa necessidade era previsível? Estava no plano de contratações?
- Já houve compra do mesmo ramo neste exercício? De quanto foi o acumulado?
- Outras secretarias também compram esse tipo de item?
- Reunir os pedidos em um único procedimento traria preço melhor?
Se a resposta à primeira pergunta é “sim” e à última também, a tendência é que o caminho certo seja licitar o conjunto. O fracionamento raramente nasce de má-fé: com frequência é falta de comunicação entre áreas, cada uma comprando por conta própria. Por isso o controle central das contratações, com um responsável por consolidar as demandas, é a melhor prevenção.
Fracionamento e contratação de obras
Em obras e serviços de engenharia, a divisão de uma mesma intervenção em várias pequenas contratações também é vista com desconfiança, porque o limite de dispensa para engenharia é maior, mas igualmente apurado pela soma do exercício. Quando o objeto é uno do ponto de vista técnico, dividi-lo em fases contratadas separadamente exige justificativa sólida no projeto.
Base legal
Lei nº 14.133/2021, arts. 12 (VII), 73 e 75 (§ 1º); Decreto nº 10.947/2022 (federal, como referência).
Erros comuns
- Fazer dispensas sucessivas com o mesmo objeto durante o ano.
- Não consolidar as demandas das secretarias antes de contratar.
- Medir o limite contrato a contrato, em vez de por exercício, unidade gestora e ramo de atividade.
- Não ter plano de contratações.
- Justificar a divisão sem registro no estudo técnico.
Como evitar
- Faça o plano de contratações anual e consolide demandas das secretarias.
- Agrupe itens de mesma natureza em uma só licitação ou registro de preços.
- Mantenha o controle acumulado de dispensas por exercício.
- Registre no ETP a justificativa de qualquer parcelamento.
