Glossário da gestão pública · 61 termos

Glossário de parcerias e convênios

Termo de fomento, termo de colaboração, convênio, OSC, OS e OSCIP: o glossário das parcerias da administração pública com entidades e outros entes.

Parcerias e convênios são os instrumentos pelos quais o poder público se une a outras entidades para executar uma política sem fazer uma compra. Aqui a lógica não é "pagar por um produto", e sim juntar esforços em torno de um objetivo comum de interesse público, como atendimento a idosos, cultura, esporte ou assistência. Por isso as regras de seleção, execução e prestação de contas são diferentes das da licitação.

O que o tema abrange

O tema cobre dois grandes blocos. O primeiro são as parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos, o chamado terceiro setor: organizações da sociedade civil, organizações sociais e as OSCIPs. O segundo são os convênios e repasses entre entes públicos, como a transferência de recursos da União ou do estado para o município.

Por que importa

É uma área em que a boa intenção não protege o gestor. Parceria sem chamamento quando ele era exigido, plano de trabalho genérico, despesa vedada paga com recurso da parceria e prestação de contas mal instruída resultam em devolução de valores e, em casos graves, tomada de contas especial. Do lado das entidades, falha documental pode significar perder a parceria.

Normas principais

As parcerias com organizações da sociedade civil seguem a Lei nº 13.019/2014, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que se aplica a todos os entes federados, com regulamentação própria em cada esfera. As organizações sociais têm a Lei nº 9.637/1998 como referência federal, e as OSCIPs, a Lei nº 9.790/1999. Os consórcios públicos seguem a Lei nº 11.107/2005. Os convênios com recursos federais seguem regras e sistema próprio, hoje concentrados no Transferegov.br.

Termos centrais do tema

No MROSC, a distinção mais cobrada é entre termo de colaboração, em que a ideia parte da administração, e termo de fomento, em que parte da própria entidade. Existe ainda o acordo de cooperação, sem repasse de recursos. A seleção ocorre, em regra, por chamamento público, analisado por uma comissão de seleção. Durante a execução, atua o gestor da parceria, e ao final vem a prestação de contas. Já o convênio e o contrato de repasse tratam de transferências entre entes, e as transferências voluntárias exigem contrapartida e cumprimento de condições legais.

Federal e municipal

A lei de parcerias é nacional, mas cada município deve regulamentá-la para definir comissões, fluxos e modelos. Convênios com recursos federais obedecem às normas da União e às exigências do sistema de acompanhamento, enquanto convênios municipais próprios seguem a legislação local e o controle do tribunal de contas.

Os verbetes deste tema explicam cada instrumento e as diferenças que mais geram dúvida.

A

Acordo de cooperação: O acordo de cooperação é o instrumento que formaliza parcerias entre a Administração Pública e organizações da sociedade civil para finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam transferência de recursos financeiros (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, VIII-A).
Acordo de Cooperação Técnica (ACT): O Acordo de Cooperação Técnica (ACT) é o instrumento de cooperação, gratuito e sem transferência de recursos ou doação de bens, para ações de interesse recíproco em mútua colaboração entre órgãos públicos (Decreto nº 11.531/2023, art. 2º, XIII).
Adimplência para transferências voluntárias: A adimplência para transferências voluntárias é o conjunto de requisitos fiscais exigidos do ente para receber repasses: tributos e contas em dia, limites constitucionais e fiscais cumpridos e previsão de contrapartida (LRF, art. 25, § 1º).
Aditivo de convênio: O aditivo de convênio é o instrumento de modificação de convênio ou contrato de repasse, que pode ser proposto por qualquer das partes, em regra com 60 dias de antecedência do fim da vigência (Decreto nº 11.531/2023, art. 15).
Aprovação de contas com ressalvas: A aprovação com ressalvas ocorre quando a prestação de contas evidencia impropriedade ou falta de natureza formal que não resulte em dano ao erário (Lei nº 13.019/2014, art. 72, II). As contas podem ser regulares, regulares com ressalva ou irregulares.
Assembleia geral do consórcio público: A assembleia geral do consórcio público é a instância máxima do consórcio, em que cada ente consorciado tem ao menos um voto, que delibera sobre os estatutos e demais assuntos, conforme a Lei nº 11.107/2005.
Atuação em rede: A atuação em rede é a execução da parceria por duas ou mais OSC, com integral responsabilidade da signatária, que deve ter mais de cinco anos de CNPJ e capacidade de supervisionar as demais (Lei nº 13.019/2014, art. 35-A).

C

CAUC (Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias): A sigla CAUC vem do antigo Cadastro Único de Convênios e hoje designa o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais), que mostra se entes e entidades cumprem os requisitos fiscais para receber transferências da União.
Chamamento público: O chamamento público é o procedimento para selecionar organizações da sociedade civil que firmarão parceria por termo de colaboração ou de fomento, com isonomia, publicidade e julgamento objetivo (Lei nº 13.019/2014, arts. 2º, XII, e 24).
Comissão de monitoramento e avaliação: A comissão de monitoramento e avaliação é o órgão colegiado que monitora e avalia as parcerias por termo de colaboração ou de fomento, constituído por ato publicado e com ao menos um servidor efetivo (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, XI).
Comissão de seleção: A comissão de seleção é o órgão colegiado que processa e julga os chamamentos públicos do MROSC, constituído por ato publicado em meio oficial e com ao menos um servidor efetivo ou empregado permanente (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, X).
Concedente e convenente: Concedente é o órgão ou entidade federal responsável pela transferência dos recursos; convenente é o ente estadual, distrital ou municipal, consórcio público ou entidade privada sem fins lucrativos que pactua a execução do objeto (Decreto nº 11.531/2023, art. 2º, IV e V).
Condição suspensiva em convênios: A condição suspensiva é a pendência documental (projeto, licença ambiental, titularidade do imóvel) que impede a liberação dos recursos do convênio ou contrato de repasse até ser sanada e retirada pelo concedente ou pela mandatária (Decreto nº 11.531/2023, art. 13).
Consórcio público: associação pública ou direito privado: O consórcio público pode ser constituído como associação pública, com personalidade de direito público, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos, mas em ambos os casos segue normas de direito público (Lei nº 11.107/2005).
Conta bancária específica da parceria: A conta bancária específica é a conta corrente, isenta de tarifa, em instituição financeira pública indicada pela Administração, em que se depositam e se movimentam os recursos de cada parceria com OSC (Lei nº 13.019/2014, art. 51).
Contrapartida em convênios: A contrapartida em convênios é a parcela de recursos que o convenente aporta para a execução do objeto, calculada sobre o valor total do objeto e nos percentuais definidos na LDO vigente à época da celebração (Decreto nº 11.531/2023, art. 9º).
Contrapartida em parcerias com OSC: Nas parcerias com OSC, não será exigida contrapartida financeira como requisito para celebrar a parceria; é facultada a exigência de contrapartida em bens e serviços economicamente mensuráveis (Lei nº 13.019/2014, art. 35, § 1º).
Contratação do consórcio público com dispensa de licitação: O consórcio público pode ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes consorciados, com dispensa de licitação, conforme o art. 2º, § 1º, III, da Lei nº 11.107/2005.
Contrato de gestão: O contrato de gestão é o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, para formar parceria de fomento e execução de atividades nas áreas definidas na Lei nº 9.637/1998 (art. 5º).

D

Despesas vedadas em parcerias: Em parcerias com OSC, é vedado utilizar recursos para finalidade alheia ao objeto e pagar servidor ou empregado público com recursos da parceria, salvo em lei específica e na LDO (Lei nº 13.019/2014, art. 45, I e II).
Diferença entre convênio e contrato: No convênio, os partícipes cooperam em torno de um interesse recíproco, com transferência de recursos e sem preço; no contrato administrativo, a Administração contrata e paga por obra, serviço ou compra. Cada um tem norma própria.
Diferença entre convênio e termo de fomento: Convênio é o instrumento de transferência de recursos entre entes públicos (e, em hipóteses limitadas, entidades privadas); termo de fomento é o instrumento do MROSC para parcerias com organizações da sociedade civil, com projeto proposto pela OSC e chamamento público.
Diferença entre OS, OSCIP e OSC: OSC é a expressão geral para entidades privadas sem fins lucrativos parceiras do poder público (Lei nº 13.019/2014); OS e OSCIP são qualificações específicas, com leis próprias (Leis nº 9.637/1998 e nº 9.790/1999) e instrumentos próprios.
Diferença entre termo de colaboração e termo de fomento: A diferença entre termo de colaboração e termo de fomento está em quem propõe: no termo de colaboração, a finalidade é proposta pela Administração; no termo de fomento, pela organização da sociedade civil. Ambos envolvem transferência de recursos (Lei nº 13.019/2014, art. 2º).
Dispensa e inexigibilidade de chamamento público: A dispensa e a inexigibilidade de chamamento público são as exceções à seleção pública de OSC previstas na Lei nº 13.019/2014: dispensa em urgência, guerra ou calamidade e outros casos (art. 30); inexigibilidade se a competição é inviável (art. 31).

G

Gestão associada de serviços públicos: A gestão associada de serviços públicos é a forma de cooperação em que entes federados transferem a um consórcio público competências para prestar ou licitar serviços, conforme autorização do protocolo de intenções.
Gestor da parceria: O gestor da parceria é o agente público designado por ato publicado em meio oficial, com poderes de controle e fiscalização, responsável pela gestão de parceria celebrada por termo de colaboração ou de fomento (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, VI).

L

Lei das Organizações Sociais (Lei nº 9.637/1998): A Lei das Organizações Sociais (Lei nº 9.637/1998) dispõe sobre a qualificação de entidades privadas sem fins lucrativos como organizações sociais e sobre o contrato de gestão, nas áreas de ensino, pesquisa, tecnologia, meio ambiente, cultura e saúde.
Lei das OSCIPs (Lei nº 9.790/1999): A Lei das OSCIPs (Lei nº 9.790/1999) dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e institui o termo de parceria.

M

Mandatária da União: Mandatária é a instituição financeira oficial federal que celebra e operacionaliza contratos de repasse em nome da União (Decreto nº 11.531/2023, art. 2º, VII). Na prática, costuma ser a Caixa Econômica Federal.
Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC): O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) é a Lei nº 13.019/2014, que institui normas gerais para as parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil, por termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação.
Monitoramento e avaliação de parcerias: O monitoramento e a avaliação de parcerias é o acompanhamento, pela Administração, do cumprimento do objeto durante a vigência, com apoio de terceiros, visitas, pesquisa de satisfação e relatório técnico homologado por comissão (Lei nº 13.019/2014, arts. 58 e 59).

O

Organização da Sociedade Civil (OSC): A organização da sociedade civil (OSC) é a entidade privada sem fins lucrativos que não distribui resultados entre associados ou dirigentes, além de certas cooperativas e organizações religiosas, apta a firmar parcerias pela Lei nº 13.019/2014.
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP): A OSCIP é a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos qualificada nos termos da Lei nº 9.790/1999, com mais de três anos de funcionamento regular e objetivos sociais em áreas de interesse público, apta a firmar termo de parceria com o Poder Público.
Organização Social (OS): A organização social (OS) é a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, qualificada pelo Poder Executivo, cujas atividades são dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, ao meio ambiente, à cultura e à saúde (Lei nº 9.637/1998, art. 1º).

P

Plano de trabalho das parcerias: O plano de trabalho é o documento que descreve a realidade a ser transformada, as metas, as atividades, a forma de execução, as receitas e despesas e os parâmetros para aferir o cumprimento da parceria (Lei nº 13.019/2014, art. 22).
Plano de trabalho do convênio: O plano de trabalho do convênio é o documento enviado ao Transferegov.br que detalha justificativa, objeto, metas e etapas, compatibilidade de custos, cronograma físico-financeiro e plano de aplicação (Decreto nº 11.531/2023, art. 7º, § 2º).
Plataforma +Brasil: Plataforma +Brasil é o nome pelo qual ficou conhecida, em período anterior, a plataforma digital federal de convênios, contratos de repasse e outras transferências. O Decreto nº 11.531/2023 refere-se hoje ao Transferegov.br.
Prestação de contas das parcerias com OSC: A prestação de contas das parcerias com OSC é o procedimento que avalia a execução da parceria em duas fases: apresentação das contas pela OSC e análise conclusiva pela Administração, com foco no cumprimento do objeto e das metas (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, XIV).
Prestação de contas de convênios: A prestação de contas de convênios é o procedimento em que o convenente comprova a execução do objeto e a aplicação dos recursos. Pelo Decreto nº 11.531/2023, começa com a primeira parcela e a prestação final vence em 60 dias do fim da vigência.
Procedimento de Manifestação de Interesse Social (PMIS): O Procedimento de Manifestação de Interesse Social (PMIS) é o instrumento pelo qual OSC, movimentos sociais e cidadãos apresentam propostas ao poder público para que avalie a realização de chamamento público e a celebração de parceria (Lei nº 13.019/2014, art. 18).
Proponente: Proponente é o ente ou entidade que, depois da divulgação de um programa federal, manifesta interesse em celebrar convênio ou contrato de repasse, enviando a proposta ou o plano de trabalho no Transferegov.br (Decreto nº 11.531/2023, art. 7º).

Q

Qualificação como Organização Social: A qualificação como organização social é o ato do Poder Executivo que reconhece a entidade privada sem fins lucrativos como OS, após atender aos requisitos da Lei nº 9.637/1998 (arts. 1º e 2º). No STF, a qualificação exige processo público, impessoal e motivado.

R

Relatório de execução do objeto: O relatório de execução do objeto é o documento elaborado pela OSC, na prestação de contas de termo de colaboração ou de fomento, com as atividades desenvolvidas e o comparativo entre metas propostas e resultados alcançados (Lei nº 13.019/2014, art. 66, I).
Relatório de execução financeira: O relatório de execução financeira descreve as despesas e receitas efetivamente realizadas na parceria e sua vinculação com a execução do objeto, sendo exigido quando houver descumprimento de metas e resultados do plano de trabalho (Lei nº 13.019/2014, art. 66, II).
Remuneração da equipe de trabalho em parcerias: A remuneração da equipe de trabalho pode ser paga com recursos da parceria, inclusive a de pessoal próprio da OSC e seus encargos, durante a vigência, e não gera vínculo trabalhista com o poder público (Lei nº 13.019/2014, art. 46, I e § 3º).
Rescisão e denúncia da parceria: A rescisão e a denúncia são formas de encerrar antes do prazo a parceria com OSC. Nelas, os saldos financeiros remanescentes devem ser devolvidos à Administração em 30 dias improrrogáveis, sob pena de tomada de contas especial (Lei nº 13.019/2014, art. 52).
Rescisão e denúncia de convênio: A rescisão e a denúncia são formas de encerrar antes do prazo o convênio ou contrato de repasse. Nelas, o convenente devolve saldos em 30 dias e presta contas em 60 dias, contados da publicação do ato (Decreto nº 11.531/2023, art. 19, § 1º).
Retirada de ente consorciado: A retirada de ente consorciado é o ato formal do representante do município na assembleia geral, na forma da lei, que o desliga do consórcio público, sem prejudicar obrigações já constituídas (Lei nº 11.107/2005, art. 11).

S

Sanções às OSC: As sanções às OSC, por execução em desacordo com o plano de trabalho e a lei, são advertência, suspensão de participar de chamamentos e celebrar parcerias por até dois anos e declaração de inidoneidade, garantida prévia defesa (Lei nº 13.019/2014, art. 73).
SICONV: A sigla SICONV significa Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse, sistema federal em que entidades se cadastravam e eram celebrados e acompanhados convênios, nos termos do antigo Decreto nº 6.170/2007, hoje revogado pelo Decreto nº 11.531/2023.

T

Tempo mínimo de existência da OSC: A OSC deve ter no mínimo um, dois ou três anos de existência, com cadastro ativo no CNPJ, conforme a parceria seja celebrada com município, Distrito Federal ou estado e União, respectivamente (Lei nº 13.019/2014, art. 33, V, a).
Terceiro setor: Terceiro setor é a expressão usada para o conjunto de entidades privadas sem fins lucrativos que atuam em atividades de interesse público, como associações e fundações. Não é conceito legal único: a legislação usa termos como organização da sociedade civil.
Termo de colaboração: O termo de colaboração é o instrumento que formaliza parceria entre a Administração Pública e uma organização da sociedade civil para finalidades de interesse público propostas pela Administração, com transferência de recursos financeiros (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, VII).
Termo de Execução Descentralizada (TED): O Termo de Execução Descentralizada (TED) é o instrumento pelo qual se ajusta a descentralização de créditos entre órgãos e entidades da administração pública federal integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União (Decreto nº 10.426/2020, art. 2º, I).
Termo de fomento: O termo de fomento é o instrumento que formaliza parceria entre a Administração Pública e uma organização da sociedade civil para finalidades de interesse público propostas pela própria OSC, com transferência de recursos financeiros (Lei nº 13.019/2014, art. 2º, VIII).
Termo de parceria: O termo de parceria é o instrumento firmado entre o Poder Público e uma OSCIP, para formar vínculo de cooperação voltado ao fomento e à execução de atividades de interesse público previstas na Lei nº 9.790/1999 (art. 9º).
Tomada de Contas Especial (TCE): A Tomada de Contas Especial (TCE) é o processo administrativo instaurado para apurar fatos, identificar responsáveis e quantificar dano ao erário, como na omissão de prestação de contas ou na não comprovação da aplicação de recursos repassados pela União (Lei nº 8.443/1992, art. 8º).
Transferegov.br: O Transferegov.br é a plataforma do governo federal em que se cadastram programas, propostas e planos de trabalho e se registram a celebração, a execução e o acompanhamento de convênios, contratos de repasse e outras transferências da União.
Transferências com finalidade definida: A transferência com finalidade definida é a modalidade de emenda individual impositiva em que os recursos ficam vinculados à programação estabelecida na emenda e são aplicados nas áreas de competência constitucional da União (Constituição, art. 166-A, II e § 4º).
Transferências obrigatórias e legais: Transferências obrigatórias e legais são os repasses entre entes que decorrem de determinação constitucional ou legal, como o Fundo de Participação dos Municípios, e que, por isso, não são transferências voluntárias (Lei Complementar nº 101/2000, art. 25).

Perguntas frequentes sobre parcerias e convênios

Qual a diferença entre termo de colaboração e termo de fomento?

Ambos são instrumentos da Lei 13.019/2014 para parcerias com organizações da sociedade civil com repasse de recursos. No termo de colaboração, a proposta parte da administração pública, que define o plano de trabalho. No termo de fomento, a iniciativa é da própria organização, que propõe a atividade de interesse público a ser apoiada.

Toda parceria com ONG exige chamamento público?

Em regra sim, a Lei 13.019/2014 estabelece o chamamento público como forma de seleção da organização. A própria lei prevê hipóteses de dispensa e de inexigibilidade, que precisam ser justificadas e publicadas. Antes de formalizar sem chamamento, o gestor deve conferir o enquadramento exato e registrar a motivação no processo.

O que é um convênio na administração pública?

Convênio é o ajuste de cooperação para um objetivo comum, com interesses convergentes e sem finalidade de lucro. Desde o MROSC, só é celebrado entre entes federados ou entidades a eles vinculadas e, na saúde, com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos que atuam de forma complementar no SUS (Lei 13.019/2014, arts. 84 e 84-A); com as demais OSCs, usam-se termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação. Diferente do contrato, não há contraprestação como numa compra. Os recursos repassados devem ser aplicados no plano de trabalho aprovado, e a prestação de contas é obrigatória.

Qual a diferença entre OSC, OS e OSCIP?

OSC é a categoria ampla da Lei 13.019/2014 para entidades privadas sem fins lucrativos que firmam parcerias. OS e OSCIP são qualificações especiais, concedidas pelo poder público conforme leis próprias, a Lei 9.637/1998 e a Lei 9.790/1999. A OS atua por contrato de gestão, e a OSCIP por termo de parceria.

O que acontece se a prestação de contas da parceria for rejeitada?

A administração pode determinar a devolução dos recursos aplicados fora do plano, aplicar sanções previstas na lei e, se o dano persistir, instaurar tomada de contas especial. A entidade tem direito a apresentar defesa e recurso. Aprovação com ressalvas também é possível quando as falhas não comprometem o resultado.